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孙佑海:以问题为导向修改环境噪声污染防治法 | 立法

发表于:2020年07月29日

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》于1997年3月1日起施行,至今已23年有余,2018年进行了“微调”。日前,生态环境部表示,该部正在认真调研论证、广泛征求各方意见,研究起草该法修订草案建议稿。

近日,中国法学会环境资源法学研究会副会长、国家生态环境保护专家委员会委员、天津大学法学院教授孙佑海接受专访,就环境噪声污染防治法的修改提出了自己的建议。

噪声污染概念需重新界定

环境噪声污染防治法第2条规定:“本法所称环境噪声,是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。本法所称环境噪声污染,是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”它规定了噪声的来源、噪声影响的内容以及违规达成的条件。孙佑海认为,随着社会经济的发展,该法对噪声污染的界定需要进一步补充。“与现行环境噪声污染防治法相配套的环境噪声排放国家标准已不能涵盖现有的全部污染源种类。在社会生活噪声中,它仅对文化娱乐场所和商业经营场所的噪声排放做了规定。”孙佑海说,这是修法需解决的问题之一。

孙佑海认为,现行环境噪声污染防治法未对噪声竞合排放进行明确,即如果城市某个区域有多个未超标噪声源叠加排放,且整体超出国家标准该怎么办?现有立法未明确,未来修法可以考虑将其纳入调整范围。

孙佑海表示,现行环境噪声污染防治法的规范重点仍落在城市噪声防治上,但目前有的企业将厂房迁移到农村或郊区地带,导致农村噪声污染加剧。这也是该法修订时需要注意的一个方面。

此外,修法时除注重噪声污染对人身的干扰外,还可以考虑将噪声对造成财产损害的情形纳入规制,如噪声污染造成动植物死亡、受惊,给所有权人带来财产损失等情形;还可以考虑将没有超过噪声排放标准但实际严重干扰公众生活的情形纳入规制。

“科学界定噪声污染概念是修订完善环境噪声污染防治法的基础。”孙佑海说,噪声污染的界定可以通过借鉴地方立法经验,找到“超标”“扰民”两个要件中的逻辑结合点,科学界定噪声污染。

孙佑海表示,还可以考虑将新污染源纳入调整范围。在规范环境噪声污染的界定范围时充分考虑广场舞排放的噪声,居民楼内电梯、水泵、气泵等设备排放的噪声,房屋装修排放的噪声,低频噪声以及拖拉机、货车、航空器等带来的交通噪声污染等。

应进一步健全相关制度

孙佑海认为,现行环境噪声污染防治法应进一步加强风险防控制度、监督管理制度、公众参与制度。“环境噪声污染是一种具有间接性、临时性、缓慢性的感觉污染、物理性污染,因此,环境噪声污染防治法应注重强化噪声污染的预防。”

孙佑海建议,将环境噪声污染防治列入城市规划,加强噪声污染的宏观防控,确立噪声污染的预防优先原则,对不能满足噪声环境要求的城市建筑和建设项目,不准许其投入生产、经营。对空调、航空器等设备排放的噪声值设置具体标准,在源头上控制产品噪声排放,将全部污染源纳入环境噪声污染防治法的调整范围。设立噪声污染名录制度,有针对性地进行分类治理。

环境噪声污染防治法第6条规定,国务院生态环境主管部门对全国环境噪声污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构,根据各自的职责,对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。

孙佑海认为,目前,我国环境噪声污染防治监管体系初具雏形,但具体责任划分还不够明晰,建议健全环境噪声污染防治监督管理制度,明确各部门的具体责任,促进各部门之间高效、“无缝”协作治理。设立统一的主管部门,对下级协作治理出现的问题,主动干预,指定管辖和治理,提高噪声污染治理的权威和效率。同时,建议地方各级部门将噪声污染治理效果作为部门考核的重要内容之一,使地方噪声污染防治工作实现统一监管。

在公众参与制度方面,孙佑海建议,通过“以案说法”等方式提高公民环保意识,鼓励公民和基层组织积极参与噪声污染防治和监督工作;针对社会生活类噪声污染的防治,通过立法,积极鼓励乡镇、街道配合生态环境主管部门对噪声污染进行监管,积极鼓励居委会、村委会等基层自治组织通过制定基层噪声污染防治公约等方式,协助政府部门共同治理和监管。

孙佑海还建议,进一步完善噪声污染排放有奖举报机制,鼓励全民监督、全民参与,健全噪声污染诉讼参与机制,为噪声污染的受害人提供及时、有效的法律保护,让个人和单位可以通过法律手段消除排放噪声的行为、维护自身合法权益。

建议细化法律责任承担机制

孙佑海建议,修订环境噪声污染防治法时,细化噪声污染行为的法律责任承担机制,借鉴“按日计罚”处罚方式,增强处罚力度。“新环境保护法首次提出‘按日计罚无上限’规定,可以按日计罚直至企业破产,原则上对罚额没有上限规定,这就增加了企业的违法成本。2015年8月修订通过、2016年实施的大气污染防治法也借鉴了‘按日计罚’处罚。目前,也有省份对噪声污染进行‘按日计罚’。环境噪声污染防治法可以借鉴这种处罚方式。”孙佑海说。

孙佑海建议:“由于噪声污染本身的特性,在治理过程中,应当遵循多种法律责任共治的原则,综合运用民事责任、行政责任和刑事责任来应对噪声污染。”

孙佑海表示,民事方面,充分考虑噪声污染造成财产损害的情况,遵循有损害就有赔偿的原则,让加害者承担民事责任。行政方面,建议给予噪声污染主管部门更多的行政职能和行政处罚手段,如责令停产停业、责令搬迁、责令限期治理等,简化行政处罚流程,提高行政执法的效率。刑事方面,建议设立环境噪声污染罪,对违反国家法律、法规排放噪声,并造成重大财产损失或严重危害公众生命和健康的行为,予以刑事处罚。此外,还可以通过增加民间防治噪声公约、噪声治理奖励等手段治理噪声污染。

孙佑海认为,新环境保护法首次提出“对企业负责人个人追责”规定,这可以增强法律的权威和震慑力,建议环境噪声污染防治法也借鉴个人追责处罚方式,将污染企业负责人和监管不力的政府部门负责人纳入法律责任承担范围,加大对违法排污行为和监管不力行为的处罚。

*K-EP61扬尘在线监测系统是依照国家环保法律法规自主设计研发的用于监测温度、湿度、噪声、PM2.5、PM10、大气压、光照度、TSP、视频监控等目标的实时浓度,并将数据通过GPRS方式或以太网方式实时上传至上级环保监管部门的整套解决方案。本系统通过远程数据监测系统对污染区域实现实时有效的监管,将污染区域所采集的数据进行分析、整理,以数据表格或3D可视化的形式展示,清晰明了,将监测区域纳入监管范围,真正实现有效管理和标准化。


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