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《行政处罚法》只规定一事不得二次“罚款”,是否意味着其他处罚不受二次限制?

发表于:2021年04月30日

《行政处罚法》只规定一事不得二次“罚款”,是否意味着其他处罚不受二次限制?

 新修订的《行政处罚法》第29条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这里把“一事不二罚”原则限制于“罚款”,那么,是否意味着其他处罚手段,如警告、没收、吊扣证照、行政拘留等,就不适用“一事不二罚”原则了?

官方回答

 该问题是一个行政处罚如何适用的问题。这既是一个操作问题,也是一个理论问题,很有必要研究探讨。

关于“一事不得给予两次以上罚款”,我们简称为“一事不二罚”原则,新旧《行政处罚法》没有变化。旧《行政处罚法》第24条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”新修订的《行政处罚法》第29条依然保留了这一规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”并且一字不差,只是增加补充了第二句:“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。”这只是对“违法竞合”的补充规定而已,并未是对“一事不得给予两次以上罚款”规定的修正。

“一事不得给予两次以上罚款”规定渊自于行政法上的“一事不二罚”原则;而行政法上的“一事不二罚”原则又渊自于普通法上的“一事不二罚”原则。

一事不二罚原则是一项国际上公认的法治原则。联合国于1966年通过,并于1976年3月23日生效的《公民及政治权利国际公约》第14条第7款规定: “任何人已依一国的法律及刑事程序被最后定罪或宣告无罪者,不得就同一罪名再予审判或惩罚。”美国宪法第五修正案规定:任何人不得因同一罪行为而两次遭受生命或身体的危害(nor shall any person be subject for the same offense to be twice put in jeopardy of life or limb)。一事不二罚原则原先只适用刑事领域,后来慢慢扩展至行政和民事。所以现在,“一事不二罚”中的“罚”是广义的,系指一次犯错,不仅仅不得给予两次以上的罚款,不仅仅不得给予两次以上的行政处罚,更包括不得给予两次以上的刑事追究,也不得承担两次以上的民事责任。所以,一事不二罚原则,实际上是指:一个违法行为,不得追究两次以上的法律责任,不得重复追责,除非法律有特别规定。

这一原则应用于行政处罚制度,显然是指:当事人的一个违法行为,不得给予两次以上的行政处罚。如果当事人只有一次违法,但执法机关要处罚他两次,这肯定是不合理的,也是不合法的。

但是,新旧《行政处罚法》都把“一事不二罚”原则限缩于“罚款”之内,即“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这里只限制“罚款”,对其他处罚如警告、通报批评、没收、吊扣证照、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业和行政拘留等不作限制。这就隐含着:对同一个违法行为,不得给予两次以上“罚款”的行政处罚,但不排除可以给予两次以上的通报批评、没收、吊扣证照、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业,甚至行政拘留。这一隐含的意思是明显违背“一事不二罚”原则的。事实上和理论上,对于同一个违法行为,固然不得给予两次以上的罚款处罚,但同样也不得给予两次以上的警告、通报批评,两次以上的没收,两次以上吊扣证照,两次以上降低资质等级,两次以上限制开展生产经营活动、责令停产停业,两次以上责令关闭、限制从业,直到两次以上的行政拘留处罚。

这次《行政处罚法》的修订,几位学者已对这一规定提出了异议,并建议将“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”这一规定,修改为“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的行政处罚”,但最终未被采纳。至于新旧《行政处罚法》为什么抱着这一规定不修改,追问原因,发现有两种理由:

一是,因为罚款是行政处罚的主要形式,所以把“一事不二罚”原则局限于“罚款”是有积极意义的。如当年国务院法制办组织编写的《行政处罚法教程》(曹康泰主编)解释道:“我国《行政处罚法》第二十四条规定:‘对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。’这一规定,与理论上的一事不再罚原则不完全相同,它是一事不再罚原则的主要内容和组成部分。它既肯定了一事不再罚的精神,又考虑到了行政执法职权范围内的实际情况,把一事不再罚的‘罚’仅仅局限在‘罚款’。这是因为罚款是行政处罚的主要形式,几乎所有的行政处罚实施机关都具有这项权力,而且它与当事人的利害关系最为密切,在罚款领域规定一事不再罚,具有积极的现实意义。”但这种观点又同时认为,“不能因为《行政处罚法》仅规定了涉及罚款的一事不再罚,就认为一事不再罚仅限于重复罚款的禁止。”这是说,“一事不二罚款”应当适用所有的行政处罚。

既然《行政处罚法》中关于“一事不二罚款”的规定,并不只限于禁止重复罚款,对其他行政处罚也适用,那么,将“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”,修正为“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的行政处罚”,仅仅是删除“罚款”两字面已,举手之劳为何不做呢?

二是,有关部门有人员解释说,在现实中,对当事人的一个违法行为,既给予罚款又给予其他处罚(如吊销许可证或行政拘留)是挺常见的,而且法律也是允许的。所以,《行政处罚法》只能禁止重复罚款,但不宜禁止同时给予两种以上的处罚。

这一考虑是应当的。但是,这里搞混了两个概念,即“两次处罚”与“两项处罚”。

就行政处罚制度而言,对于“一事”是不得给予“二罚”的,两次罚款不行,两次没收、两次拘留都不行。对于任何违法,都不得给予“两次”以上处罚。但是,对于“一事”给予“两项”以上的处罚是可以的。如对某种违法行为,给予既罚款又拘留,既罚款又没收,或者既罚款又吊销许可证等是可以的,《治安管理处罚法》等不少法律有此规定。以上的表述,显然是把针对“一事”的“两次”处罚与“两项”处罚混淆了。

我们的结论是:一个违法行为,不得给予“两次”以上的行政处罚,但可以给予“两项”以上的行政处罚。所以,正确的表述应当是:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的行政处罚。但在法律有明文规定的情况下,对当事人的同一个违法行为,可以给予两项以上的行政处罚。”

尽管新旧《行政处罚法》关于“一事不二罚”的表述存在的缺陷,但立法的本意是清楚的,行政处罚应当遵循“一事不二罚”原则。所以,执法机关及执法人员在实际执法中,应当把握三条:

一是,对当事人的同一个违法行为不得给予“两次”以上的行政处罚。对同一个违法行为,给予两次以上的罚款不行,给予两次以上的其他处罚,如警告、通报批评、没收、吊扣证照、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业和行政拘留等,同样不行。

二是,对当事人的同一个违法行为,如果法律规定可以给予“两项”以上行政处罚的,执法机关及执法人员就可以依法给予两项以上的行政处罚。

三是,如果当事人的一个违法行为,同时违反多个法律关系,构成违法竞合的,就按《行政处罚法》第29条第2句规定办理,即“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。”


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